《懷化市傳統村落保護條例》重點內容解讀

发布时间:2019-12-12 09:12信息來源:懷化市人民代表大會常務委員會

《懷化市傳統村落保護條例》(以下簡稱《條例》)已由懷化市第五屆人大常委會第二十六次會議2019年9月27日通過,經湖南省第十三屆人大常委會第十四次會議2019年11月28日批准。懷化市人大常委會2019年12月5日發布公告予以公布,自2020年3月1日起施行。近日,懷化市人大常委會法工委對《條例》有關重點內容進行了詳細解讀。

一、關于立法目的。傳統村落作爲一種曆史文化的載體,不僅有豐厚的自然資源,更有厚重的人文資源和曆史記憶,沈澱著豐富的物質和非物質形態文化遺産,具有鮮明的民俗特點和地方特色,是我市的曆史文化瑰寶,具有多層面的重要價值和潛在功能。近年來,隨著經濟社會發展和城鎮化進程加快,傳統村落的自然消亡和損壞正在加速,保護形勢十分嚴峻。保護好傳統村落的曆史風貌和資源,加快傳統村落經濟、文化、生態建設,助推鄉村振興戰略的實施,不僅是時代的呼聲,更是我們義不容辭的責任。爲了加強傳統村落保護,傳承優秀文化遺産,合理利用傳統村落資源,懷化市人大常委會在立法調研的基礎上,根據急需先立的原則,及時調整立法規劃計劃,在制定年度立法工作計劃時,將《條例》列入2018年立法調研項目和2019年立法審議項目,積極推進有關立法工作。

二、關于適用範圍。根據立法調研情況,全市共分5批有169個傳統村落進入國家保護名錄,目前保護形勢刻不容緩,但保護情況不容樂觀,現階段應當集中力量保護好已經認定的中國傳統村落。考慮到我市市、縣兩級政府財力有限,在國家級傳統村落尚未得到有效保護的情況下,保護範圍過大反而不利于保護,再設置市縣兩級保護名錄沒有必要。爲突出保護重點,《條例》第二條將適用範圍確定爲“本行政區域內列入國家保護名錄的中國傳統村落的保護和利用”。對于其他確有保護價值的傳統村落,一方面可以按照中國傳統村落的申報要求和認定條件做好基礎工作,積極申報爲中國傳統村落實施保護;另一方面,在國家級傳統村落已經保護好的情況下,可以通過法規修改的方式,適時調整《條例》適用範圍,增加保護層級。

《條例》立法定位爲創設性立法,曆史文化名村有上位法《曆史文化名城名鎮名村保護條例》調整;部分少數民族特色村寨的認定是因爲産業特色等原因,與傳統村落有所不同,因此,均不宜納入《條例》調整範圍。

三、關于體例結構。爲了貫徹精簡立法、“不求大而全、小而全”的立法理念,《條例》在體例結構上不設章。《條例》遵守上位法已有規定的一般不作重複規定的要求,全文僅二十六條,主要對適用範圍、管理職責、保護規劃、保護範圍、保護措施、傳統建築維護修繕、發展利用和法律責任等方面予以立法規範。

四、關于有關職責的規定。立法審議和調研過程中,各方面對職責規定方面的意見較多。經研究,一是在《條例》第三條對財政保障措施作了具體表述,要求將保護經費納入財政預算,根據實際情況優先落實規劃編制和搶救性保護經費。二是在《條例》第四條進一步明確住房和城鄉建設主管部門職責,同時爲突出文化旅遊部門在傳統村落保護工作中的重要作用,明確文化和旅遊主管部門的職責。三是《條例》第七條明確了鄉鎮人民政府“組織宣傳傳統村落保護的相關法律法規和保護知識”“落實消防安全責任,定期開展消防檢查,及時排查安全隱患”“開展傳統村落保護情況監督檢查,發現問題及時采取相應措施”等七項職責。四是《條例》第八條列舉了村民委員會應當做好的六項具體工作。

五、關于傳統村落保護規劃的編制。立法審議過程中各方面對保護規劃組織編制的主體爭議較大。有的意見認爲,傳統村落保護規劃屬于村莊規劃,按照《城鄉規劃法》規定應當由鄉鎮人民政府組織編制,並且按照權力下放的要求,鄉鎮的事都應由鄉鎮人民政府負責。有的意見則認爲,鄉鎮人民政府缺乏組織編制規劃的資金和能力,明確其爲組織編制主體不合適。在立法調研中,相關部門和鄉鎮也提出這方面的意見。我們研究後認爲,傳統村落保護規劃具有較強的專業性,其性質應當是《湖南省實施<城鄉規劃法>辦法》規定的專項規劃。同時,傳統村落的調查申報、資金安排等都涉及到住房和城鄉建設主管部門,有些地方的規劃實際上也是縣市區住房和城鄉建設部門在組織編制。因此,明確其作爲主管部門會同規劃等有關部門組織編制保護規劃更爲合適,更符合我市實際情況。

在立法調研中發現,有些批次的中國傳統村落在申報前就編制了保護規劃,法規出台後重新組織編制沒有必要,只存在是否需要修改完善的問題。有的村莊規劃如果在編制時就充分考慮了傳統村落保護問題,進行了詳細規劃,也沒有必要再單獨去重複編制保護規劃。據此,《條例》第八條實事求是地作了規定。

六、關于村民合理建房需求的疏導保障。傳統村落保護不可避免地會對村民的權利進行一定的限制,對其生産生活也會産生一定的影響。部分常委會組成人員、基層單位和一些群衆提出,要正確處理核心保護區內傳統村落保護和村民合理建房需求的關系,保護原住村民合法權益。根據這些意見,爲破解村民合理建房需求和用地的矛盾,實現疏堵結合,《條例》第十一條規定:“縣(市、區)人民政府應當保障落實規劃實施所需的建設用地,並完善水、電、路等基礎設施。傳統村落保護範圍內村民房屋,因保護需要不能滿足居住需求的,村民可以在允許建設的區域申請宅基地。”同時,爲了增強這一制度的可操作性和可執行性,保證制度紅利能切實有效地惠及村民,《條例》還規定,縣(市、區)人民政府要認真研究和及時落實這一制度,制定具體的實施辦法。

七、關于傳統村落的保護範圍。部分常委會組成人員認爲,傳統村落保護範圍的劃定應當正確處理保護與村民生産生活的關系。有些意見提出,《條例》主要是面向普通老百姓和基層,保護範圍的確定不宜過于複雜,應當盡量簡單便于遵守。《條例》一是將傳統村落保護範圍只分爲核心保護區和建設控制區。考慮到傳統村落保護範圍內有許多文物保護單位,建設控制區的名稱主要是考慮與《文物保護法》規定的建設控制地帶相協調。二是規定核心保護區應當堅持整體保護和原址保護的原則,保持傳統村落曆史信息的真實性、完整性和延續性;新建、改建、擴建、重建等活動,應當符合規劃要求,不得破壞整體風貌。三是規定建設控制區主要是做好自然生態環境控制,爲核心保護區提供良好的保護屏障和景觀背景;新建、改建、擴建、重建等活動,應當保證建築形式、體量、風格、色彩與傳統村落整體協調一致,保證傳統村落核心保護區輪廓線和視線走廊不受影響。

八、關于保護範圍內的禁止行爲。 對傳統村落保護範圍內的生産生活活動進行適當限制,規定相關的禁止行爲是加強傳統村落保護的基本做法。《條例》第十三條規定了禁止在傳統村落保護範圍內“開山、采石、取土、開礦等破壞傳統格局和曆史風貌的行爲”“擅自拆除、遷移、改建、擴建傳統建築或者拆卸、轉讓、售賣傳統建築構件等破壞傳統建築保護的行爲”和“在傳統建築上刻劃、塗汙、張貼廣告或者利用傳統建築進行養殖活動等影響傳統建築保護的行爲”等六種損害傳統村落的情形。

在立法公開征求意見過程中,有些基層單位和群衆提出,對傳統村落核心保護區規定絕對禁止建設不科學,也不符合實際情況,更不利于保護。經調研發現,有的要求停止建設的傳統村落,因爲缺乏相應的對村民合理建房需求的配套疏導措施,老百姓意見很大,造成了很多社會矛盾;有的傳統村落因爲開發利用的關系,需要進行一定的建設來完善配套,豐富內容;按照國家有關鄉村治理和鄉村振興的要求,傳統村落內也需要進行基礎設施建設和改水改廁等。因此,《條例》第十四條規定了相對禁止建設的原則,明確核心保護區內原則上不得擅自新建、改建、擴建或者重建,但是“基礎設施和廁所改造等生活設施建設”“確有保護價值的異地傳統建築遷入重建”“非保護建築的拆除重建”“鑒定爲危房且經評估已喪失保護價值的傳統建築的拆除重建”四種情形例外。同時還嚴格規定“非保護建築的拆除重建”“鑒定爲危房且經評估已喪失保護價值的傳統建築的拆除重建”只能在原址按照原建設規模進行。

九、關于傳統建築的保護維修。傳統建築是傳統村落的核心要素,也是傳統村落保護的主體內容。但是因爲經濟社會的發展,傳統建築正快速地被現代建築所取代,加之人口流動造成的農村空心化現象,傳統建築因爲失于管理的自然破敗也在加速,傳統建築的保護已經成爲傳統村落保護的重點和難點問題。爲了體現對有滅失危險傳統建築保護的迫切性,《條例》一是在第十七條規定了定期普查制度,縣市區住房和城鄉建設部門應當根據普查登記結果,會同文化旅遊等部門組織制定修繕實施方案,經專家委員會評審後,報本級人民政府批准實施。二是明確傳統建築的所有人或者使用人是傳統建築安全、維護和修繕的責任人。所有人或者使用人自籌資金修繕的,市、縣(市、區)人民政府應當給予財政補助、貸款貼息或獎勵。三是爲傳承傳統建築技藝,規定傳統村落的維護修繕應當遵循修舊如舊的原則,鼓勵傳統建築工匠采用傳統建造技術、傳統建築材料進行維護修繕。同時還規定了對傳統建築工匠建立傳承人名錄、給予經費補助等扶持措施。

十、關于傳統建築中空心房的代管。立法審議中有的意見提出,目前傳統村落中空心房大量存在,明確代管措施很有必要,但公告期限過長,不利于傳統建築的保護。《條例》參照《民法總則》關于無因管理和《民事訴訟法》關于公告送達的規定,確立了代管制度。對傳統建築所有人下落不明,又無法定繼承人或者合法代理人的,由傳統建築所在地村民委員會進行公告認領,公告滿六十日無人認領的,可以由傳統建築所在地村民委員會代管。同時,爲了有利于調動村委會代管積極性,爲增強立法導向性和制度可操作性,代管期間,原産權人認領,經審查屬實的,原産權人需要履行一定的義務,在償付管理人修繕、維護等保護管理必要費用後,予以返還。

十一、关于传统村落的发展利用。立法调研中有些意见认为,传统村落保护的目的是为了更好地发展和利用,发展利用好了才能促进更好地保护。 《条例》规定对传统建筑可以进行保护性利用。鼓励利用传统建筑开设博物馆、陈列馆、纪念馆、非物质文化遺産展示传习场所和传统作坊、传统商铺、特色民宿等发展乡村旅游。鼓励、支持传统村落与周边自然景观、历史文化资源进行整合利用,优先安排文化旅游产业发展项目,促进村民就业,增加村民收入。

十二、關于鼓勵社會參與。社會參與是做好傳統村落保護和利用的重要手段,社會力量在傳統村落保護具有不可替代的重要作用,社會資金既能有效彌補財政保護資金投入的不足,又能更好地推動傳統村落文化旅遊産業的發展。《條例》第二十一條鼓勵企業、社會團體和個人采用出資、捐資、捐贈、入股、租賃和設立基金等方式參與傳統村落的保護利用。鼓勵、支持大專院校、科研單位參與傳統村落保護利用的研究和建設,增強傳統村落旅遊發展的文化特色和吸引力。

十三、关于法律责任。《条例》第二十三条明确规定了违反相关保护规定的法律责任:“ 违反本条例第十三条第一项至第四项规定的,由住房和城乡建设主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施;造成严重后果的,对单位并处十万元以上五十万元以下的罚款,对个人并处一万元以上五万元以下的罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。”“违反本条例第十三条第五项规定的,由住房和城乡建设主管部门责令停止违法行为,限期恢复原状或者采取其他补救措施,处二百元以下罚款;情节严重的,处二百元以上一千元以下的罚款”。《条例》第二十四条针对市、县(市、区)人民政府、有关主管部门、乡(镇)人民政府及其工作人员违反本条例规定,不履行或者违法履行法定职责的,规定了责令改正、依法给予处分的法律责任。

關于核心保護區內擅自新建、改建、擴建行爲,《城鄉規劃法》和《湖南省實施<城鄉規劃法>辦法》等法律法規對有關法律責任已經有明確規定的,《條例》根據“立法不重複”的原則,不再作重複規定。

十四、關于鄉鎮開展相對集中行政處罰權問題。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2019年1月印發的《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》第二條規定,“推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沈,整合現有站所、分局執法力量和資源,組建統一的綜合行政執法機構,按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權,以鄉鎮和街道名義開展執法工作,逐步實現基層一支隊伍管執法”。2019年7月日中共湖南省委、懷化市委又先後印發了《關于全面加強基層建設的若幹意見》和《關于推行鄉鎮權力清單和責任清單制度的實施意見》。爲了貫徹落實中央和省委、市委的改革決策精神,同時考慮到鄉鎮行政執法體制改革的落實還需要一定的時間,《條例》第二十三條規定由住房和城鄉建設主管部門作爲行政處罰主體。同時,在第三款規定:“鄉鎮按照有關法律規定開展相對集中行政處罰權工作的,由鄉(鎮)人民政府行使本條例規定的行政處罰權。”做到了地方立法與黨委改革決策的精准銜接。

十五、關于名詞解釋。傳統建築和曆史環境要素共同組成了傳統村落的物質形態文化遺産,保護以傳統建築爲主體的曆史環境要素是傳統村落保護的核心,也是傳統村落整體性保護的重要內容。《條例》中多處提到“傳統建築”和“曆史環境要素”,且這兩個名詞具有一定的專業性,爲便于理解和執行,有必要對此進行明確解釋。

住房和城鄉建設部等三部門2012年12月12日印發的《關于加強傳統村落保護發展工作的指導意見》(建村〔2012〕184號)指出:“傳統村落是指擁有物質形態和非物質形態文化遺産,具有較高的曆史、文化、科學、藝術、社會、經濟價值的村落”。鑒于國家文件對傳統村落的定義有明確規定,《條例》明確適用範圍爲“列入國家保護名錄的中國傳統村落”即可,對傳統村落不再作重複定義。

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